La formazione del Governo Draghi ha riportato in auge l’utilizzo di alcune terminologie che hanno lasciato non poca confusione nell’immaginario collettivo dell’opinione pubblica. Proviamo a fare chiarezza e a vedere tra la Prima e la Seconda Repubblica quali sono stati i “Governi del Presidente”, tecnici e politici.
Quando un Governo si dice tecnico, politico, presidenziale o palatino? Occorre un primo chiarimento: il Governo, inteso come organo titolare del potere esecutivo e vertice della Pubblica amministrazione, è un organo che assume funzioni di indirizzo politico sotto la direzione politica di un Presidente del Consiglio e che è strettamente vincolato alla fiducia parlamentare in un legame di stretta responsabilità politica (ex art. 94 Cost.). In altri termini, se si vuol pensare al Governo sul piano categorico-giuridico, la Costituzione ci spiega che ogni Governo è un organo “politico”.
Quale spazio per le varie aggettivazioni come tecnico e presidenziale/palatino? Queste connotazioni sono, comunque, importanti ma bisogna distinguere quali e in che modo abbiano influsso sulle categorie giuridico-costituzionale.
La formula “Governo tecnico” indica, semplicemente, la “provenienza” non politica dei soggetti titolari della carica di Presidente del Consiglio, del complesso o solo di alcuni dicasteri: soggetti non politici di professione o con precedenti incarichi entro compagini politico-partitiche, ma provenienti dalle strutture burocratiche dello Stato, dall’Accademia, dalla finanza, dal settore industriale o dalle parti sociali.
La connotazione “tecnico” potrebbe, semmai, evidenziare un indice (azzarderei più politologico che giuridico) di quello che potrebbe essere un particolare orientamento nel perseguimento della funzione di indirizzo politico: ossia un orientamento svincolato sulla carta dal perseguimento di determinate finalità originate da culture politiche, che trovano i primi referenti nelle formazioni politico-partitiche presenti in Parlamento.
Ciò non toglie, però, come il legame imperante di fiducia politica con il Parlamento qualifichi permanentemente ogni compagine governativa di provenienza tecnica al perseguimento di un programma di governo che potrebbe mutuare da vari orientamenti e culture politiche: ragion per cui rimane ferma la qualifica costituzionale di governo come organo politico.
Viceversa, di grande influsso dal punto di vista giuridico-costituzionale è la questione della “paternità” del Governo di qualsiasi provenienza esso sia. Il termine “Governo del Presidente”, presidenziale o palatino, indica una prassi, che funge da criterio di interpretazione del dettato dell’art. 92 Cost., molto estensiva dei poteri del Presidente della Repubblica.
Di base, questa consiste in una nomina e formazione del Governo sul piano formale perfettamente in linea con i passaggi indicati dalla Costituzione, ma sul presupposto di una iniziativa (traducibile, ad esempio, nella scelta dell’incaricato alla guida dell’esecutivo) esclusivamente presidenziale: nomina di una personalità non indicata preventivamente dalle formazioni politiche consultate dal Presidente o direttamente scelta senza consultazioni sulla base di un’iniziale fiducia politica di stampo presidenziale.
Stando alla prassi, è una situazione, generalmente, azionata dai Presidenti al verificarsi di un grave stallo politico-istituzionale del circuito di indirizzo Parlamento-Governo, non considerato dal Quirinale come sanabile ricorrendo al potere di scioglimento anticipato delle Camere e dall’indizione di nuove elezioni.
Le ragioni dello stallo e del non ricorso alle urne anticipate sono state le più varie, influenzate da fattori politici interni e (a partire dalla cd. Seconda Repubblica) di rilievo internazionale (come la nascita dei Governi Ciampi e Monti).
Il Governo del Presidente si è intrecciato più volte con l’appellativo del Governo tecnico, ma non sono sinonimi. A parte il diverso impatto dal punto di vista della qualificazione giuridica della forma di governo, nella storia si sono susseguiti Governi palatini di provenienza politica, tecnica e anche mista (vedasi il Governo Draghi) così come i recenti Governi guidati da Giuseppe Conte, personalità di provenienza “tecnica”, hanno riscontrato come il tecnico non si accompagni necessariamente al Palatino (dato che i Governi Conte I e II non si identificano tra i Governi del Presidente).
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Nella cd. Prima Repubblica Einaudi e Gronchi (Pertini ci provò) optarono per il Governo del Presidente e lo fecero grazie a personalità di provenienza politica:
1. Giuseppe Pella, esponente della Dc, nominato da Luigi Einaudi nel 1953 a seguito della crisi della leadership degasperiana all’indomani delle elezioni politiche di quell’anno e che costituì un monocolore Dc con mantenimento delle deleghe al Bilancio e agli Esteri da parte del Presidente del Consiglio;
2. Adone Zoli, membro della Dc, nominato da Giovanni Gronchi nel 1957 e costituito grazie all’appoggio esterno del Msi e del blocco centrista, dopo il blocco dovuto ai vari veti incrociati sul precedente Governo Segni;
3. Ferdinando Tambroni, esponente Dc, nominato da Giovanni Gronchi nel 1960 a seguito del fallimento di tre incarichi di governo precedentemente assegnati a tre esponenti di spicco della Dc (Segni, Fanfani e Leone);
4. Incarichi (poi falliti) ad Ugo La Malfa (Pri e prima personalità non Dc a riceverlo) e il cd. Incarico a tre per un governo elettorale (ad Andreotti la Presidenza del Consiglio e a Saragat e La Malfa la vicepresidenza), conferiti da Pertini nel 1979, per superare il grave stallo politico a seguito dell’arenarsi del progetto di solidarietà nazionale tra Dc e Pci, tentato con il Governo monocolore Dc con l’astensione Pci, guidato da Andreotti.
5. Alcuni dubbi sono stati sollevati sul primo Governo Cossiga, che fu l’apripista per la costituzione dell’alleanza pentapartitica, a seguito delle elezioni politiche del 1979, dove alle cronache non è stata ben chiara la paternità (se da Partini o da Andreotti) della scelta sul nome di Cossiga.
Nella cd. Seconda Repubblica Scalfaro, Napolitano e al giorno d’oggi Mattarella hanno scelto personalità di provenienza tecnica per la Presidenza del Consiglio:
1. Il Governatore della Banca d’Italia, Carlo Azeglio Ciampi, nel 1993 ottenne l’incarico da Scalfaro per il primo caso di Governo con personalità di provenienza non politica (composizione mista dei Ministeri) a seguito della grave crisi finanziaria dovuta all’uscita della lira dal Sistema Monetario Europeo e dall’instabilità del sistema partitico, colpito dalle inchieste di Tangentopoli;
2. Lamberto Dini, già Direttore Generale della Banca d’Italia e Ministro del Tesoro del Governo Berlusconi I, venne nominato da Scalfaro nel 1995 per costituire un governo sulla falsa riga di Ciampi con personalità di provenienza tecnica per superare lo stallo a seguito della disgregazione del Polo di centrodestra (Berlusconi-Bossi-Fini) vittorioso alle elezioni politiche del 1994 (le prime con il sistema elettorale prevalentemente maggioritario della Legge Mattarella);
3. Mario Monti, docente universitario ed ex Commissario europeo alla concorrenza, è stato scelto da Napolitano nel 2011 a seguito delle difficoltà del Governo Berlusconi III nella gestione della crisi finanziaria (curioso il caso del successivo Governo Letta nel 2013, dove all’iniziativa autonoma assunta dal PD per la nascita del Governo si inserì la volontà di Napolitano di affermare la propria paternalità sulla nomina al Ministero dell’Economia di Fabrizio Saccomanni, direttore generale della Banca d’Italia).
4. Mattarella ha conferito l’incarico a Mario Draghi (docente universitario, ex Governatore Banca d’Italia e Presidente della BCE) per un Governo di “unità nazionale” con personalità di provenienza politica (dalla quasi totalità dell’arco parlamentare) e di alcuni di provenienza tecnica.