Referendum Costituzionale: le ragioni del Sì e del No con i Professori Morrone e Prisco

Riporto per chiarezza dal Dossier in tema degli uffici studî congiunti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, in data 7 ottobre 2019, pagina 5:

«A seguito della modifica costituzionale muta il numero medio di abitanti per ciascun parlamentare eletto. Per la Camera dei deputati tale rapporto aumenta da 96.006 a 151.210. Il numero medio di abitanti per ciascun senatore cresce, a sua volta, da 188.424 a 302.420 (assumendo il dato della popolazione quale reso da Eurostat). Si ricorda che la formulazione originaria del testo degli articoli 56 e 57 Cost., come approvati dall’Assemblea costituente, non prevedeva un numero fisso di parlamentari, bensì un rapporto numerico costante tra gli abitanti e gli eletti, in modo che il numero dei parlamentari potesse mutare con il variare della popolazione. In particolare, era previsto che fosse eletto un deputato ogni 80.000 abitanti o frazione superiore a 40.000 abitanti: al contempo, per ogni regione era eletto un senatore ogni 200.000 abitanti o frazione superiore a 100.000 abitanti, con un minimo di sei senatori, fatta eccezione per la Valle d’Aosta alla quale si attribuiva un unico seggio. Con la legge costituzionale n. 2 del 1963 il numero dei senatori elettivi è divenuto la metà di quelli della Camera, fissati in 630, a prescindere dalla variazione della popolazione; è stato altresì stabilito che nessuna regione potesse avere meno di sette senatori ad eccezione della Valle d’Aosta (uno) e del Molise (due)».

Per la mia parte, osservo che è irrazionale diminuire il numero dei rappresentanti, quando rispetto al 1963 è aumentato quello degli aventi diritto al voto, per effetto sia dell’abbassamento della maggiore età (che incide sui soli deputati, salvo quanto si dirà oltre per il Senato de jure condendo),  sia ― come ricorda la domanda ― dell’allargamento dell’elettorato attivo e passivo a Italiani all’estero (prescindo qui dalla soluzione che mi appare in realtà preferibile, ossia quella di abrogare del tutto questa possibilità, mantenendo un diritto di elettorato attivo presso le sedi diplomatiche e consolari, con procedimenti elettronici che garantiscano personalità e segretezza nell’espressione del voto ai connazionali iscritti nelle nostre liste elettorali e solo temporaneamente fuori dal suolo patrio).

Non mi sembra obiezione da accogliere l’osservare che le occasioni di rappresentanza politica si sono dal 1963 moltiplicate, per l’insurrogabilità del ruolo delle Camere politiche nazionali da parte sia dei Consigli delle regioni ordinarie (a metà degli anni Sessanta inesistenti; del resto, nemmeno quanto a denominazione essi possono dirsi assemblee parlamentari: Corte Costituzionale, sentenze 106 e 306/ 2002), sia del Parlamento Europeo. Il raffronto con altre democrazie europee similari, quanto al numero dei rappresentanti, appare egualmente fuori fuoco: la scienza del diritto costituzionale comparato insegna che paralleli del genere sono di dubbio fondamento, dovendo ogni specifica soluzione spiegarsi e venire dimensionata alla luce di storie e contesti dei Paesi di volta in volta considerati.

Sul tema dei “risparmi sui costi della politica” consentito dal “taglio” devo dire che ― come impostato da certa propaganda ― esso costituisce una banale volgarità di cui non metterebbe conto occuparsi, se non fosse che fa indubbiamente presa sugli spiriti solo superficialmente riflessivi. Più serio è porsi il problema di disboscare enti pubblici di sottogoverno nazionale e autonomistico-territoriale e di finanziare l’attività dei partiti con sconti sui costi dei servizi di affissione di manifesti, collegamenti elettronici, uso di sedi e luoghi di riunione di proprietà pubblica, anche se il modello  ― in reazione ai visibili abusi del passato ― sta trasformandosi, sotto questo profilo cruciale, passando a quello del finanziamento da parte dei sostenitori; questo è a mio parere rischioso, ma non posso qui aprire sul punto ― per motivi di spazio ― nemmeno un inciso. In ogni caso, il proposito di ricondurre la gestione della politica a sobrietà e trasparenza di risorse impiegate ad alimentarla (seppure fosse da ritenere realistico) implica azioni dispiegate su più fronti e che possono produrre risultati in una strategia di lungo termine; ben altro, dunque, del proclama enfatico ― ad esempio ― per cui, grazie a un certo provvedimento governativo, «da oggi è abrogata la povertà».

Se vincesse il sì, si dovrebbe in primo luogo mettere sotto attenta osservazione il seguito effettivo del risultato, giacché ritengo indimostrata la convinzione che Camere largamente “tagliate” nel numero dei componenti siano automaticamente di migliore qualità, quanto al personale politico, o funzionino meglio.

Mi attendo inoltre che le segreterie di partito (o quanto a tale organo equivale per il Movimento Cinque Stelle) e le lobbies esercitino, già dal momento della scelta dei candidati, una presa e un controllo ancora maggiori di oggi, anche perché le circoscrizioni sarebbero più ampie e/o i candidati dovrebbero raggiungere un numero maggiore di elettori, dunque le campagne elettorali costerebbero di più e questo certo non avverrebbe senza feedback occulti e facilmente ipotizzabili.

Segnalo un rischio non da poco per il pluralismo politico: quanto a me, per dirne una, ho sempre votato per partiti piccoli, ma indispensabili nei nostri strutturali governi di coalizione, ma il taglio li sacrificherà, per l’ovvia, prevedibile propensione degli elettori a concentrare i voti sui rappresentanti restanti dei partiti maggiori.

Temo, continuando, la sottorappresentazione delle aree territoriali deboli: Milano, Roma, Firenze, Bologna, Napoli, Bari, Palermo avranno comunque ― e avrebbero con qualunque legge elettorale ― rappresentanti, anche se ridotti di numero, ma l’Abruzzo, il Molise, le aree interne campane, tutte terre a me care, o altre simili?

Infine ― e questo è l’orizzonte complessivo del disegno che si è solo incominciato a perseguire con questo taglio così intenso ― sottolineo l’intento antiparlamentare della cultura costituzionale pentastellata, quale si evince da altre loro proposte agli atti delle Camere. Esse sovra-quotano la democrazia diretta attraverso l’iniziativa legislativa rafforzata e un successivo referendum di approvazione della proposta stessa, ove il Parlamento non provvedesse a farlo secondo l’intenzione dei promotori, come “bollinata” dalla Corte Costituzionale e prevedono limiti alla libertà di mandato parlamentare (si dice “in funzione anti-trasformistica”). In questo contesto, trovo poco meditato perfino il riconoscimento del diritto di voto ai diciottenni per il Senato, che da un lato contraddice sul punto la dichiarata volontà di differenziarlo dalla Camera dei Deputati, dall’alto chiama a votare per la Camera concepita dai Costituenti come “più saggia”, per l’età più matura di elettorato attivo e (tendenzialmente) passivo, classi di età che notoriamente contribuiscono in ampia misura al generalmente basso indice di vendita e lettura dei giornali nel nostro Paese e si affidano per informarsi anche sulla politica all’emotività superficiale troppo spesso veicolata dai social networks.

Naturalmente, difendere la rappresentanza e il Parlamento come sede istituzionale di “compromesso” (non una brutta parola, se alto e intelligente) e mediazione non significa però ― quanto a me ― difendere l’indifendibile, ossia la bassa qualità della rappresentanza politica nell’attuale momento storico,  ma siffatta malattia si cura intervenendo dove essa nasce, ossia rivitalizzando la partecipazione nei partiti e attorno a loro (non fuori o contro), perché in essi si formi e selezioni un ceto politico qualitativamente migliore, sotto il controllo ravvicinato di iscritti e militanti. Solo dopo il problema è del Parlamento e dei Consigli comunali e regionali, dove il ceto politico approda. Per usare un’immagine: se il male è nel sistema politico e la legge elettorale è (come il sangue per il corpo) il veicolo di nutrienti, ma anche di patologie, suo tramite si trasmetteranno agli organi tanto sostanze “buone”, indispensabili alla vita biologica, quanto guaste. Il male è insomma nel sistema politico-partitico, non nella Costituzione.

In questi giorni si sta ricominciando a discutere in Parlamento di legge elettorale, come da patto stipulato in proposito tra Movimento Cinque Stelle e Partito Democratico all’atto della formazione del secondo Governo Conte e già questo è rischioso, perché una mera discussione non equivale a una legge approvata, oltretutto si confermano le liste bloccate. In ogni caso, nulla si dice dei necessari interventi sui regolamenti parlamentari ― per esperienza “vischiosi” e dunque non facili da modificare ― né del rapporto tra rappresentanti regionali e parlamentari nell’elezione del Presidente della Repubblica e dei quorum specifici per talune votazioni, modificazioni che richiederebbero una legge costituzionale. Senza tali mutamenti di garanzia, basterebbero rispettivamente l’accordo di pochissimi ad approvare in sede deliberante una legge ordinaria e non troppi voti per modificare la stessa Costituzione.

In coerenza logica con quanto osservavo nelle risposte alle domande precedenti, dovrebbero  ― non so se potrebbero; questo dipenderà dall’intelligenza politica delle personalità influenti nelle Assemblee, che pure vi sono, ma l’esperienza mi induce ad essere cauto, se non addirittura pessimista, giacché fin qui molti anni di propositi riformatori hanno trovato il ceto politico sordo ai campanelli di allarme dell’insoddisfazione del popolo, comunque le sue frazioni si siano schierate e si schierino nei precedenti referendum costituzionali e oggi ― «arrivare sul tavolo dei parlamentari» una legge sulla disciplina della democrazia interna dei partiti,  ex art. 49 Cost. e una sulla trasparenza dei gruppi di pressione.

Chiunque vinca in questa circostanza, cioè, si renderanno ineludibili altri interventi riformatori. L’importante è che essi siano coerenti tra loro e garantiscano sia la decisione politica, sia il suo carattere proceduralmente democratico e sostanzialmente rispettoso dei diritti fondamentali della persona.

Mi sembra comunque imprescindibile che si rivisiti, dopo il referendum costituzionale, il tema – peraltro complesso e non è un caso che la sua mancata soluzione soddisfacente abbia contribuito al naufragio di tutte le strategie riformatrici precedenti – del bicameralismo perfetto, che andrebbe superato. Trovo inoltre fondamentale anche riprendere, dalla riforma “Renzi – Boschi”, l’idea del regime di atti che il Governo consideri essenziali per il proprio indirizzo politico, cui assicurare una corsia preferenziale, ma con garanzie per le opposizioni. Tengo, ancora, particolarmente ad un punto, reso evidente durante la pandemia dalle discussioni sui (per molti troppi o addirittura illegittimi) decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, incidenti su diritti coperti da riserva di legge e sulle competenze regionali. Mi sembra cioè venuto il momento per mettere a tema con serenità il proposito di allargare con revisione costituzionale alle future emergenze ambientali e sanitarie (che purtroppo non sono solo prevedibili, ma certe) il modello dell’art. 78 per la gestione dello stato di guerra.  Non si può continuare ad addossare alla sola decretazione d’urgenza la funzione di radicare la supremazia del Governo in tempi ordinari, per le patologie che questo modo di procedere ha evidenziato, specialmente nel combinato disposto tra legge di sua conversione e apposizione della questione di fiducia, né in tempi straordinarî. Sono disponibili al riguardo modelli a cui guardare in Paesi con la medesima nostra forma di governo ed analogamente con larghe autonomie territoriali (come Germania, Portogallo, Spagna, anche se (non mi contraddico dunque con quanto ho sostenuto in precedenza) bisogna tenere conto della storia costituzionale nazionale, in cui l’istituto dello “stato d’assedio” per gestire situazioni di crisi interna era stato impiegato in modo da prestarsi ad abusi, il che spiega perché l’unico strumento costituzionale per gestirli sia il decreto-legge, che durante la crisi pandemica è stato combinato con ‘impianto del testo unico della protezione civile (d. l.vo 1/ 2018). Come ho altrove scritto, allora, una legge costituzionale dovrebbe avere equilibrio, ossia il compito di identificare la catena di comando della gestione dell’emergenza, coinvolgendo la protezione civile, alla quale non addossare però più la croce del suo fronteggiamento in modo solitario, nonché rappresentanti della scienza, del mondo economico e sindacale, perfino delle confessioni religiose, in forma di un comitato ristretto che il Presidente del Consiglio dovrebbe consultare, ma senza venirne paralizzato ed essa dovrebbe precisare altresì in quale modo mantenere il raccordo col Parlamento (anche, in ipotesi, in forma di commissione mista tra i due rami), per quanto tempo massimo e con quale grado di compressione sopportabile dei diritti fondamentali coinvolti dall’evento.

Approfitto della domanda, peraltro, anche per chiarire un ulteriore senso  ― forse la vera ragione di fondo ― del mio no dell’epoca e di quello attuale, non motivati tanto o soltanto da dissensi su specifici profili di revisione costituzionale, ma soprattutto dal fastidio per avere il Presidente del Consiglio, ieri e il partito più forte della maggioranza, oggi, fatto del tema della riforma costituzionale una risorsa di indirizzo politico; considero perciò un errore che il Partito Democratico abbia oggi accettato sul punto una trattativa, subendo  una condizione impostagli per accedere al  Governo che lo ha portato a mutare il suo costante orientamento negativo precedente.

Come fu allora sbagliato che alcuni votassero con l’intento di sostenere o colpire il Governo Renzi, così chi voterà oggi dovrebbe guardare al merito delle questioni (beninteso anche nel contesto di riforme costituzionali future, da taluno agitate), non attribuire al suo voto la funzione di sostenere o far cadere l’Esecutivo in carica. Il tempo della politica ordinaria e quello della Costituzione sono e devono restare sfalsati. Come diceva Calamandrei, in Parlamento, quando si discute di Costituzione, il banco del Governo dovrebbe rimanere vuoto.

Quanto alla strada per riformare eventualmente la Costituzione, quella di interventi organici si è rivelata ormai impraticabile e del resto e come noto un eventuale referendum oppositivo (non confermativo, come dicono oggi erronei, se non proprio truffaldini, spot informativi della Rai su questo) sarebbe ambiguo, per disomogeneità degli oggetti. Le riforme puntuali sono però egualmente rischiose, perché guardare a un albero fa perdere di vista la foresta e in ogni caso nulla garantisce che ad un passo gli altri promessi e necessariamente collegati seguano effettivamente. Qui la politica dovrebbe avere senso di responsabilità e mantenere una tensione all’obbiettivo, uno “spirito ricostituente”, se non un’impossibile riconvocazione di un’Assemblea Costituente (rimando sul punto, una volta di più, alla mia ultima risposta), ma considerati i precedenti e la sua mediocre qualità attuale non sono ottimista.

Lo studio della storia è fondamentale per intendere bene il diritto. Con riferimento al tema su cui abbiamo dialogato, ad esempio, più o meno cent’anni fa il grande giurista Hans Kelsen già rilevava in un suo saggio le insoddisfazioni verso il funzionamento concreto del Parlamento  ― del quale era peraltro un grande difensore ― e proponeva, per superare la disaffezione degli elettori verso di esso, misure come il referendum popolare sulle leggi, almeno consultivo (nella nostra Assemblea Costituente, del resto, Costantino Mortati puntò egli stesso – benché certo non kelseniano – su un uso intenso dello strumento, accolto invece nel testo finale con parsimonia), l’iniziativa legislativa popolare, la riduzione delle immunità di funzione degli eletti, sentite dal cittadino comune come privilegi. Il suo grande avversario nel dibattito dell’età della Repubblica di Weimar, Carl Schmitt, aveva da parte sua notato che un giorno si sarebbe potuto inventare un marchingegno per sondare le opinioni dei cittadini su ogni questione e farli decidere in merito, ma aggiungeva che questo non avrebbe comportato l’esaltazione della politica come decisione comune, bensì la somma algebrica degli individualismi. Stupefacenti entrambi per attualità, dunque. Del resto, i Maestri sono tali anche perché capaci di additare orizzonti a lungo termine, di vedere quello che altri non colgono.

La mia diffidenza sull’uso attuale della democrazia diretta, quanto agli strumenti che dovrebbero integrare quella rappresentativa, nasce dal constatare che i partiti (che storicamente hanno voluta e sorretto la seconda, almeno a partire da un certa fase storica) sono oggi debolissimi, a differenza di quanto accadeva ai tempi di Kelsen e poi di Mortati alla nostra Costituente, sicché, anche per la diffusione di Internet e dei social networks, essi tendono semmai a saltarla, a sostituirla. Altro che tagliare il numero dei parlamentari, perciò: parlando per paradosso, secondo me bisognerebbe aumentarlo, o anche diminuirlo, ma di poco, però qualificando assai di più gli eletti, assicurandone cioè la rappresentatività reale, l’autorevolezza, il prestigio. Questa sarebbe una carismaticità “buona”, ma invece ― per fare un esempio di attualità ― nelle elezioni regionali la figura del candidato alla carica di Presidente “mangia” e oscura il partito di sua provenienza. Si valorizza, insomma, un elemento plebiscitario già presente nel sistema costituzionale fin dalla legge 90 del 1993 di elezione diretta del sindaco e da quella che introdusse l’elezione in sostanza tale del presidente regionale, che per talune regioni è stato poi ulteriormente sottolineato dalle istanze di autonomia differenziata, ex art. 116. III comma, della Costituzione, che vivono nell’identificazione di una comunità territoriale che si riconosce in una figura simbolicamente “forte” di leader periferico tendenzialmente unificante.

Devo fare qui, per onestà intellettuale, un’autocritica: da giovane (ai tempi del referendum sul divorzio e, in seguito, di quelli proposti inizialmente dall’on. Mario Segni sui sistemi elettorali delle Camere) mi ero lasciato sedurre anche io da una certa vulgata di moda e dalla cultura della “governabilità”, di cui si incominciò a parlare da noi con la traduzione nel 1977 (uscita da Franco Angeli e con una prefazione che appare scritta da Giovanni Agnelli) del volume di due anni prima di Crozier, Hungtinton e Watanuki  La crisi della democrazia, Rapporto alla Commissione Trilaterale, vera pietra miliare per tutte le ricette di intervento istituzionale successive che ― onde dirigere al meglio le società umane ― invitano a deprimerne le istanze di emersione dei bisogni collettivi e le sedi e occasioni della loro rappresentanza, privilegiando strumenti tecnocratici per la risposta a quelli comunque filtrati dal sistema. Del resto, anche il segretario socialista Bettino Craxi aveva lanciato in quel periodo (precisamente nel 1979) il tema della Grande Riforma delle istituzioni, muovendosi nella medesima direzione. Fu questa per me una stagione di innamoramento breve, che ho da lungo tempo superata: per fortuna, giacché nasceva da errori di analisi superficiale della storia e della realtà dell’epoca. In questo processo di ripensamento, mi convinsi presto, melius re perpensa, che ad un assetto del sistema politico ancora iper-conflittuale non si adattino il sistema elettorale maggioritario e il bipartitismo. Oggi e da parecchi anni penso inoltre che il referendum popolare sia utile su questioni strettamente locali o per grandi opzioni di principio (ad esempio: monarchia o repubblica, divorzio sì o no; già se si interrogasse il popolo attivo su questioni di inizio e fine vita, come nel primo caso è peraltro avvenuto, mi ritrarrei, perché si tratta di temi che interpellano la coscienza individuale e non è opportuno politicizzarli, sicché legge e giustizia costituzionale dovrebbero approssimarvisi con estrema discrezione), altrimenti intossica il processo politico, come del resto fa un ruolo eccessivamente espansivo del combinato disposto tra giudice a quo e Corte Costituzionale: il mio interlocutore di oggi qui ha parlato felicemente e in modo critico, in proposito, di “suprematismo giudiziario”.

Ad ogni modo e più in generale, sono partito dall’essere vicino al costituzionalismo “alla francese” (il potere costituente non si esaurisce davvero mai, si sovrappone a quello di revisione, dunque si assiste spesso al suo manifestarsi e ogni generazione ha diritto di darsi la “sua” Costituzione ― negli USA lo sosteneva già Jefferson ai tempi in cui ci si diede lì il documento fondamentale ― e comunque il riformismo intenso e continuo va incoraggiato) e sono giunto ― da lungo tempo, lo ripeto ― ad apprezzare la posizione del costituzionalismo britannico, rispetto alla quale la vicenda della Brexit è un’eccezione, che chi vivrà vedrà se si ripeterà, per la quale le regole costituzionali essenziali di un Paese devono essere toccate il meno possibile e la loro permanente stabilità, che non esclude adattamenti per via interpretativa o anche specifici conflitti, riposa su una condivisione di fondo dei valori  fondativi della convivenza.

In conclusione, credo che le Costituzioni debbano essere lasciate libere di consolidarsi nel sentire collettivo dei popoli le cui élites politiche le hanno espresse e magari scritte dopo una catastrofe, come una guerra sostanzialmente perduta e una crisi di regime, attraverso le generazioni. Le patologie contingenti appariranno allora per quello che sono davvero: deficit di cultura e prassi politiche, cui certo porre rimedio, ma senza toccare ogni volta l’edificio in cui si abita. Se un’automobile incomincia ad andare male, non è detto che debba per forza essere cambiata (magari passando a un modello completamente diverso e non all’ultimo, ma dello stesso tipo). A volte basta sostituire un pezzo con un suo ricambio, spesso bisogna solo correggere lo stile di guida. Si racconta che una volta chiesero a Chou En Lai, il ministro degli esteri di Mao Tse Tung ― comunista, ma discendente da una famiglia di mandarini―, che cosa ne pensasse della Rivoluzione Francese e lui replicò che un giudizio complessivo era prematuro, essendo passati solo due secoli e mezzo.