Si fa in questi giorni un gran parlare della situazione delle concessioni balneari e della applicazione della direttiva Bolkestein, che nessun italiano vuole. Occorre fare chiarezza su questo aspetto: quando si parla di concessione balneare si parla sempre erroneamente di un rapporto puramente economico. Come se si trattasse semplicemente di una locazione fra un privato e lo Stato.
L’INTERESSE ECONOMICO – La direttiva n. 123/2006 riguarda soltanto l’economia e tutela la libertà dell’iniziativa imprenditoriale, vieta che essa possa essere sottoposta a limitazioni e garantisce la libertà di concorrenza secondo le condizioni di pari opportunità (decreto legislativo n. 59/2010, art. 1).
Da tempo molte concessioni balneari sono state lasciate libere di comportarsi soltanto come servizi turistici, con l’inevitabile conseguenza di essere considerate aperte alla concorrenza e pertanto obbligatoriamente da affidare, anche al momento del rinnovo, a gare pubbliche.
È quindi esclusa la discrezionalità nell’affidamento, come è esclusa ogni possibilità di scelta del miglior offerente, essendo prevista la scelta del maggior offerente.
Con questa interpretazione del rapporto di concessione si ignora completamente la natura del bene che viene affidato al privato.
USO GRATUITO DEL DEMANIO – La quasi totalità degli stabilimenti balneari sorge infatti sul demanio marittimo, rientrante nella categoria del demanio necessario regolato da norme speciali che lo proteggono.
Ogni cittadino è contitolare di uso gratuito del demanio marittimo, in maniera conforme alla sua attitudine naturale e la pubblica amministrazione deve regolarne l’uso in conformità alle finalità volute dalla legge, vietando modalità che impediscono l’uso indisturbato del mare da parte di ogni cittadino e assicurandone il godimento pieno e incondizionato da parte di tutti.
Lo scopo della concessione dovrebbe essere solo quello di permettere di usufruire del bene pubblico “mare”, essenzialmente al fine di soddisfare il desiderio di fare bagni e prendere il sole, unico fine per il quale l’area viene concessa in uso speciale e per il quale è permesso erigere attrezzature preferibilmente non fisse e completamente amovibili e di minimo ingombro per tutelare l’ambiente costiero (art. 37 codice della navigazione marittima).
IL FINE PUBBLICO – La concessione demaniale marittima è un atto, predisposto a tutela dell’interesse pubblico, che, come effetto collaterale, produce pure una tutela condizionata dell’interesse economico del concessionario.
L’organizzazione e l’utilizzazione dei mezzi per soddisfare il fine pubblico produce, come effetto secondario, utilità ulteriori e in tutto o in parte diverse, in buona sostanza utilità economiche a vantaggio del concessionario: la libertà di prestare servizi a scopo di lucro, non in forza di un contratto, ma come corollario di un già emesso atto unilaterale di sovranità.
IL GIUDIZIO DELL’AMMINISTRAZIONE – Stante l’importanza dello scopo primario che si deve realizzare è inevitabile che il provvedimento unilaterale di concessione possa formarsi soltanto in forza di un apprezzamento discrezionale della pubblica amministrazione, che deve essere l’unico dominus del rapporto nel valutare i requisiti di capacità e idoneità del richiedente.
La discrezionalità è comunque espressamente menzionata nel codice della navigazione.
Per l’art. 37 nel caso di più domande di concessione è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico.
Come si diceva, è interesse pubblico pure tutelare l’ambiente costiero limitando l’ingombro delle attrezzature e preferendo quelle amovibili e di minimo ingombro.
Per non invogliare a occupare il demanio marittimo oltre lo stretto necessario è stabilito che, in caso di decadenza, non spetta alcun rimborso per opere eseguite o per spese sostenute (art. 47), mentre, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili restano acquisite allo stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato (art. 49).
DISCOTECHE E RISTORANTI – Nella pratica, troviamo invece ampie strutture fisse necessarie e sufficienti ad attività distinte e lontanissime dalla balneazione, come avviene per le numerose discoteche all’aperto e i numerosi rinomati ristoranti, funzionanti stabilmente in piena autonomia nelle ore prettamente notturne.
Per l’art. 47 del Codice della navigazione dovrebbero comportare la revoca della concessione medesima, per “mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione”.
Questo aspetto è invece portato a supporto della pretesa ingiustizia della direttiva Bolkestein che vorrebbe privare i titolari degli stabilimenti di un loro bene patrimoniale, oltre che di un rapporto imprenditoriale.
Ma come sorge una concessione balneare?
ATTIVITA’ PRIVATA O FUNZIONE PUBBLICA? – Secondo la Bolkestein eliminando tutte le limitazioni che impediscono il libero esercizio della propria attività e la libera concorrenza.
Secondo le norme vigenti la scelta avviene esaminando un certo numero di soggetti che non hanno ancora un complesso di beni organizzati per l’esercizio di una attività economica, ma che vengono valutati al fine di stabilire se posseggono i requisiti di capacità e idoneità per trasformare temporaneamente il bene pubblico affidato in una azienda in grado di realizzare le finalità volute dalla legge (nel nostro caso: la balneazione).
Non ci troviamo quindi di fronte a una autorizzazione a imprenditori che chiedono di poter produrre liberamente servizi esercitando un diritto che hanno già e con beni già nella loro disponibilità, ma a un atto unilaterale della Pubblica Amministrazione che concede al privato un diritto nuovo mai posseduto né dal privato né dall’amministrazione, su un bene che non è nella disponibilità né del concedente né del concessionario.
Ciò avviene perché i beni che compongono il demanio marittimo necessario sono indisponibili e riservati soltanto a una funzione pubblica.
LIMITI E CONDIZIONI – Da qui deriva il potere dello Stato, anziché di eliminare, di porre invece limiti e condizioni al conseguente rapporto di servizio che verrà prestato dal privato.
Viene così legittimamente imposto l’obbligo di garantirlo pure in assenza di una convenienza economica, di svolgerlo nei tempi e nei modi stabiliti dallo Stato medesimo, di garantire e gestire a proprie spese l’attività di salvataggio.
Viene inoltre legittimamente imposto un orario minimo non derogabile, limitato l’orario massimo e ridotta l’attività economica del concessionario nei confini della balneazione.
Dovendo il servizio essere svolto soltanto a puro miglioramento dell’uso pubblico del bene demaniale i limiti e le condizioni imposti a tal fine non potranno mai essere rimossi da una normativa di protezione della libera concorrenza che è prevista per operare esclusivamente in ambito economico.
UN’INTERPRETAZIONE ERRATA – L’interpretazione corrente della direttiva Bolkestein ha identificato la concessione balneare con un generico rapporto di servizio turistico, elevando a unico elemento della concessione lo scopo economico. Così facendo, ci si occupa di una parte, dimenticando il tutto.
Se scopo della direttiva Bolkestein è la eliminazione di ogni ostacolo all’esercizio di un diritto privato già esistente per uno scopo esclusivamente economico, applicarla alle concessioni demaniali significa considerare tutta la legislazione che protegge il demanio marittimo una limitazione non giustificata o discriminatoria rispetto a ogni altra attività economica situata nel restante territorio dello stato.
LE CONSEGUENZE – Si pensi al cittadino europeo che voglia operare in Italia, che può partecipare alle gare pubbliche, e che può esercitare uniformandosi soltanto alle leggi in vigore nel suo paese d’origine in forza della “libertà di stabilimento”: soppianterebbe in toto il potere d’imperio dello stato sui nostri beni pubblici.
L’interesse pubblico italiano verrebbe annullato per proteggere l’interesse privato ed economico di un cittadino di altro paese.
Significherebbe inoltre considerare il demanio, definito per legge necessario e non disponibile, come un bene economico in libera disponibilità di ogni privato, eliminando ogni vincolo di destinazione alla realizzazione di interessi pubblici, ma soprattutto eliminando ogni potere dello stato sul suo destino.
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Resede Ferioli è ex notaio. Per Le Lucerne ha pubblicato “Abbassate il volume. Indagine su libertà e soprusi della movida” in cui smaschera le illegalità da spiaggia su cui anche le istituzioni chiudono gli occhi.
